서울시 특성 반영 지방재정투자심사제도
(총사업비), 교통사업의 편익 개선 필요
지방재정법상 총사업비 내 공유재산가격이 포함돼 다양한 문제 발생
2016년, 지방재정투자심사 수행을 위한 매뉴얼이 변경되면서 총사업비 내 공유재산가격이 포함되었지만, 공유재산가격 포함에 대한 근거, 세부 운영 규정이 미비하여 운용과정에서 행정력 낭비 등의 문제점이 발생한다.
센터에서는 2020년 이후 지방재정법상 타당성조사 사업과 지방재정투자심사 사업을 각 34건, 674건 검토하였다. 검토 결과, 총사업비 내 공유재산가격을 포함하는 사업은 각 17건, 175건으로 확인되었으며, 보상비 대비 공유재산가격 비율이 100%인 사업이 각 65%(11건), 79%(138건)로 총사업비 내 공유재산가격 포함의 경우 대부분 보상비가 공유재산가격인 것을 확인하였다.
사업별 다양한 특징이 있어 총사업비 내 공유재산가격 포함여부가 일관성이 있어야 하지만, 모호한 규정으로 인하여 사업부서에서 혼동하기 쉬운 유형을 구분하여 사례를 들고 특성과 문제점을 제시하였다.
국가재정법상 총사업비 관리제도에 따르면 총사업비 내에 사업주체와 관계없이 국유재산의 가치는 미반영하고 공유재산의 가치는 공시지가의 형태로 반영하도록 규정하고 있다. 하지만 지방재정법상 총사업비에는 사업주체와 상관없이 모든 사용 부지에 대한 보상비를 포함하고 있다. 또한 지방재정법상 총사업비는 법령에 정의되어 있지 않고 업무 매뉴얼에 정의되어 있다. 총사업비는 투자심사 주체 및 지방재정법상 타당성조사의 대상사업의 기준이 되고 있으나 중앙정부(행정안전부)가 지방자치단체 추진 사업에 대한 판단 주체가 되는데 그 사업비 하한을 사실상 낮춰(공유재산가격을 포함함으로 인해) 중앙정부의 지방투자심사제도상의 간섭의 범위를 확장시키는 결과를 가져오게 된다.
또한 민간투자법에서는 현금흐름이 중시되는 민간의 자본에 기반한 사업이어서 실질적 투입 자본의 규모를 총사업비로 보는 데 비해, 국가재정법 및 지방재정법의 경우 정부 재정에 기반하는 사업이어서 총사업비를 규정하는 것이 판단 주체 또는 사업주체에 따라 동일한 기준으로 산정해야 한다. 이러한 관점에서, 지방재정법 사업도 국가재정법상 총사업비와 같이 주무관청이 소유한 공유재산(국가재정법이라면 국유지)의 가치를 총사업비에서 배제하는 것이 그 형평에 맞다고 볼 수 있다.
총사업비에 공유재산가격 제외, 심사주체 선정 기준인 총사업비 상향해야
공유재산가격에 대해 2016년 변경된 규정은 이전 규정 대비 구체적으로 명시되어 있으나 여전히 세부적인 사업별 특징에 대한 설명이나 균형은 미흡한 것이 사실이다. 또한 개정된 매뉴얼에 따르면 공유재산가격 포함의 근거로 ‘기회비용’을 도입하였지만, 기회비용은 원래 경제적 가상의 가치로 경제성분석 시 반영되는 것이며, 이러한 기회비용을 총사업비에 포함시킴으로써 다음과 같은 문제를 야기하고 있다.
1) 총사업비 산정에 관련한 규정의 미 일관성, 2) 기회비용의 계산 문제, 3) 기회비용 반영은 투자사업의 경제성 및 적절성 판단에는 영향을 미치지 않고, 일부 지자체의 사업만 중앙정부에서 투자심사를 하는 제도적 편향(bias) 야기, 4) 부지가액을 총사업비에 포함하지 않는 것을 허용하는 예외 규정 존재
현재 서울시 기준 개별공시지가 상승, 건설 GDP 디플레이터 상승, 건설공사비지수 상승으로 인해 공유재산가격의 영향이 낮아졌지만, 2016년부터 추진된 총사업비 규정의 변화가 지방재정 고권에 대한 침해로 보이며, 현재 시점에서 토지가격과 건설공사비 상승에 맞게 각종 타당성조사 및 투자심사 주체 선정 기준에 대한 현실적 변화를 이끌어 낼 필요가 있다.
향후 공유재산가격의 제외뿐만 아니라 각종 사업의 총사업비 증가분을 고려하여 타당성조사 및 투자심사 주체 선정을 위한 현실적 기준을 제안하는 연구가 필요하다.
도시철도사업 편익 산출 시 서울시 특성이 추가 반영되어야
일반적인 철도사업에 대한 효과는 대표적으로 ① 차량운행비용절감, ② 통행시간 절감, ③ 교통사고 감소, ④ 환경비용절감 편익, ⑤ 주차비용 절감 편익항목으로 산정하고 있다. 또한 최근 철도수단에 대한 정시성, 혼잡도 완화 등을 편익으로 고려할 수 있는 방안을 마련하기 위해 ｢예비타당성조사 수행 총괄지침｣에서는 기획재정부훈령 제621호(2022. 12. 20.)부터 통행 신뢰성(정시성 등) 향상편익, 통행 쾌적성 향상편익(사업특수편익), 수질오염 개선편익이 추가되었다.
다만 통행 쾌적성 향상편익은 도시철도의 기존 노선 개량사업(편성추가 등)에 한정하여 반영토록 하고 있고, 2008년 연구된 쾌적성 원단위 결과를 현재까지 물가보정을 통해 적용하고 있다. 이는 수도권 도시철도망의 경우 높은 이용수요와 다수의 경쟁 철도 노선이 존재하고 있어 신설노선이 건설되는 경우 경로선택 변화로 인한 주변 혼잡도가 완화되어 발생할 수 있는 이용객의 쾌적성 향상이라는 편익을 경제성분석 시 반영할 수 없다는 한계가 있다.
따라서 이 연구에서는 첨두시 혼잡도 완화에 따른 경우별 WTP(지불의사금액)를 재추정하고, 신규 노선 도입 시 영향권 내 기존 도시철도 노선의 혼잡도 변화를 분석하여 쾌적성 향상편익의 개선방안을 제시하고자 한다.