저이용 시설을 참여·체험형 복합플랫폼으로
재구조화하고 조건부 민간위탁을 추진해야
저이용 공공시설 구조적 문제 진단과 민간위탁 기반 재활성화안 모색해야
이 연구는 유연근무 확산, 디지털 전환, 시민의 선택적 이용 증가 등 사회환경 변화와 함께 공공부문의 조직 효율화·기능 통합이 진행되면서 기존 공공시설의 이용이 점차 감소하고 있다는 문제의식에서 출발하였다. 정책은 빠르게 변화하는 반면, 물리적 시설은 쉽게 폐지·전환하기 어려워 정책과 공간 사이에 시간적 불일치가 발생하고 그 결과 기능이 약화하거나 활용되지 못하는 시설이 누적되고 있다는 점에 주목하였다. 특히 과거의 고정된 용도와 운영 방식을 유지하는 시설은 변화한 시민 수요를 충분히 반영하지 못해 저이용 상태에 놓이기 쉽다는 점을 연구의 출발점으로 삼았다.
이에 이 연구는 저이용의 원인을 구조적으로 진단하고 철거·신축 중심의 물리적 대체가 아니라 기존 건축물의 수선과 기능 전환을 통한 재활용을 전제로 민간위탁을 활용한 공간·운영 재구조화 방안을 모색하는 것을 목적으로 하였다. 동시에 공공성이 훼손되지 않도록 제도적 기준을 정비하면서 민간의 전문성과 유연성을 결합할 수 있는 대안과 정책과제를 도출함으로써 저이용 공공시설을 보다 현실적이고 지속가능한 방식으로 활성화할 수 있는 틀을 마련하고자 하였다.
저이용 원인 진단 결과, 기능·운영 재설계 중심으로 활성화 방향 설정
이러한 문제의식을 바탕으로 이 연구는 공공시설 유형에 따라 ‘저이용’의 의미와 정책적 해석이 달라질 수 있다는 점을 고려해 시민의 자발적 선택으로 이용 여부가 결정되는 이용자 중심 공공시설을 핵심 분석 대상으로 설정하였다. 문화·주민공동·복지시설과 같은 이용자 중심 공공시설은 이용률이 곧 운영 성과로, 저이용 문제가 곧 정책적 정당성과 재정 효율성 문제로 이어지기 때문이다.
서울시 시유건축재산을 분석한 결과 이용자 중심 공공시설의 저이용은 단순 방문객 감소의 문제가 아니라 낮은 접근성, 지역 인구구조와 생활 동선과의 불일치, 시민 수요와 괴리된 용도 설정, 전문성과 유연성이 부족한 운영 방식 등 구조적 요인에서 비롯된 것으로 확인되었다. 사례 분석과 시민 설문을 종합하면 시설 기능이 지역 맥락과 맞지 않거나 프로그램의 질이 기대 수준에 미치지 못할 경우 이용 필요성이 낮게 인식되며 저이용으로 이어지는 경향이 뚜렷했다.
이에 따라 이 연구는 저이용 이용자 중심 공공시설(이하 저이용 공공시설) 활성화의 기본 방향을 ① 시민 수요를 반영한 용도·기능의 재설정과 ② 해당 용도에 부합하는 전문적·전략적 운영체계 설계에 두었다. 입지와 같은 고정적 조건은 단기간에 개선하기 어렵다는 점을 고려해 현실적으로 조정 가능한 기능 재구성과 운영 혁신에 정책적 초점을 두었다.
시민수요·적합 운영주체 고려해 참여·체험 중심의 ‘생활혁신공간’ 적용
이상의 저이용 공공시설 활성화 기본 방향에 따라 서울시민 수요에 부합하며 민간위탁 운영이 가장 적합한 용도와 공간 모델을 설정하였다.
서울시민 수요조사 결과 향후 저이용 공공시설은 단일 기능 시설로의 전환이나 양적 확대보다는 불특정 다수가 일상적으로 이용할 수 있는 참여·체험 중심의 복합 공용시설로 재활용하는 것이 바람직한 것으로 조사됐다. 시민들은 거주지역 내 저이용 공공시설에 대해 전면적 기능 변경보다는 수요에 맞는 재정비를 선호했으며 특히 체육·문화·예술·체험·휴식·소통 등의 활동이 복합적으로 이루어질 수 있는 생활 밀착형 공용시설의 확충 필요성을 강하게 제기하였다. 또한 민간 복합문화공간에 대한 높은 잠재 수요를 보이면서도 공공이 공급할 경우에는 보다 보편적 접근성과 공익성을 갖춘 개방형 공간이 되어야 한다고 인식하였다.
이에 따라 저이용 공공시설의 재활용 모델로는 시민의 일상과 연결된 활동(독서·학습·운동·창작·교류 등)을 중심으로 다양한 기능을 결합하고 참여와 경험을 촉진하는 다기능 복합 플랫폼, 즉 ‘생활혁신공간(Life Innovation Hub)’과 같은 공간 모델이 적합한 것으로 도출되었다. 이는 특정 취향 집단 중심의 민간 복합문화공간과 달리 세대·계층을 아우르는 보편적 생활권 거점으로서 공공성을 유지하면서도 민간의 기획·운영 역량을 결합해 서비스 품질과 지속가능성을 동시에 확보할 수 있는 모델이다.
다만 생활혁신공간은 모든 저이용 시설에 일률적으로 적용되는 보편적 모델이 아니며 시민 수요와 입지·지역 여건이 부합하는 경우에 우선적으로 검토할 수 있는 전략적 대안이다. 또한 민간위탁 역시 참여·체험형 복합 플랫폼의 운영 특성을 고려한 조건부 선택지로 이해될 필요가 있다.